黎佳平 邹文君｜论高校监察的制度逻辑与规范构造

高校监察制度是新形势下高校健全反腐及廉洁制度的必然选择，是高校自主设置并主要执行内部纪律规则的内设机构。作为高校重要组织机构之一，高校监察采取自我管理、自我监督、自我约束方式履行高校政治纪律自查，维持高校秩序。但在当前高校监察实践中，由于高校监察规范不足、监察体制不顺、运行机制不畅等问题，严重影响了高校监察的工作质效。在全面构建法治高校，推进高校治理体系与治理能力现代化目标指引下，进一步分析研讨高校监察的制度逻辑与规范构造具有重要意义。新时代高校要建立集中统一、权威高效的监察制度，必须深入贯彻监察法定、监察独立、监察协作的指导原则，并从建立健全高校监察规范体系、体制建设、运行机制三方面重点发力，为全面实现高校监察制度规范化、法治化探索有效路径。

为切实抓好廉政建设，党的十九大提出构建“集中统一、权威高效”的国家监察体系，通过体制机制创新解决监察范围、反腐力量、纪法衔接等问题；党的二十大要求全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上，牢记“三个务必”，坚持一体推进“三不腐”，以彻底的自我革命精神推进纪检监察队伍自我净化。高校监察作为党监督执纪的重要组成部分，其承担着监督高校党风廉政教育及高校治理风险防控的重要责任，充当着高校政治生态环境的“啄木鸟”“护林员”角色，是营造良好高校生态的重要前提。但近几年，国内各大高校在招生入学、基础设施建设、高校财务监督管理、设备物资采购、科研课题、资产管理等方面出现了一系列贪腐违法违纪问题。高校腐败问题频发，与高校权力缺乏有效监督制约密切相关，亟需审视高校内部监察制度漏洞、短板，采取具有针对性、可操作性强的措施来化解高校监察规范、体制构架、运行机制等短板弱项所导致的监察缺位、错位、越位问题。

一、建立高校监察制度必要性分析

高校监察制度是高校自我管理、约束的必备方式之一，其功能及价值是其他业务监察不可比拟的，对高校的政纪自察、学术自律方面起着“安全卫士”的作用。

第一，高校监察是实现高校政纪自察，建立廉洁高校的必要前提。反腐倡廉是以习近平同志为核心的党中央站在推动党和国家事业发展的高度，对深化党和国家机构改革提出的新要求。新时代，人民对高校资源需求的不断增长及国家对高校建设的投入大幅增加，我国高等教育事业已经取得了跨越式发展，其在一定程度上也滋生了高校权力寻租土壤，纵观近年来高校贪腐案件数据，高校反腐形势更为严峻。从近年来中央巡视组的巡视情况以及中央纪委国家监委网站通报显示，作为高校“关键少数”的主要领导干部成为腐败的重点人群。贪腐无净土，高校也未能幸免。高校本质上也具有社会性，由于监管的缺失，教学、招生、科研、基建、财务、管理等工作内容权力寻租现象突出，腐败问题严重，高校监察确属必须。为加强对高校公职人员监管督察，2021年，十九届中央纪委五次全会要求，加强对垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革试点、省级纪委监委向省管高校和国有企业派驻纪检监察组试点工作的指导。山东、江苏、福建、四川、辽宁、河南、内蒙古、湖北、贵州、甘肃、广东、江西、湖南、吉林、陕西、新疆等省（自治区）先后在部分高校开始了“学校纪委+监察专员办公室”工作模式的改革，将省管高校的监督由“内部监督”改为“外部监督”。高校监察的主要方式包括廉政、效能、审计、学术等，在历史的演进中职责不断变化，形成了当前多项监察齐抓共管的格局。结合高校监察的性质及职能，高校监察是在国家监察法规范指引下，根据学校章程及内部规章自主设置，履行政纪自察的专门监察机构。尽管各大高校都设置了前述其他监察机构，但究其具体监察内容、对象、职责等，其在本质上属于高校决策执行机构或民主管理监督机构，非属于本文狭义上的高校监察，如高校学术委员会主要职责是管控学术纪律。监察法及其他规范性文件对事业单位高校的监察对象均做了明确规定。高校监察制度不仅具有一般意义上的监察职能，同时因其监察对象的特殊性，在监察职能、范围、权限上又与国家监察不尽相同。

第二，高校监察是强化高校监督执纪问责的现实需要。目前，部分高校监察职能定位模糊、权力配置失衡、机构组织不健全，人员编制结构不合理，执纪、监督、问责、内控力度不够，缺位、错位、越位现象严重，削弱了高校监察的权威性和独立性，严重影响了高校监察职责的发挥。如高校监察多采取专项监察，采取专项监察方式容易导致监察缺位等问题。高校监察是依法、依规，结合高校自治章程条款设立，其有权必有责，必须依法严格履职。进一步明晰高校监察职责，是改善当前监察困境、提升高校监察质效的迫切需要。通过对以往高校监察案件梳理，一直以来都秉承对高校贪腐问题“零容忍”态度，强化高校监督执纪问责有助于推动高校纪检监察工作高质量发展。

第三，高校监察是推进高校监察法治化、规范化的必经之路。新时代高校监察任务重、问题多，基建、物资、设备采购管理制度尚不健全，教育管理规范缺失、效能低下，科研经费挪作他用等问题突出，查处的违法违纪案件逐年上升。如：通过非正常程序，以“权力滥用、交换”等方式争取科研课题；虚构外协业务，虚假发票报销，违规转移、转拨经费，虚列劳务费，以其他方式套取科研经费；利用设备材料采购套取经费、虚假合同骗取科研经费或配套奖励资金、管理服务人员利用职务便利贪污科研经费等。其次，科研经费真正投入科研占比低，大量科研经费挪作他途，未将专项经费实际运用于科研实验、仪器设备购置、学术创作方面；最后，科研产出效率低，高校教师科研活动耗费大量的人物财力，其成果却大多停留在学术层面，成果转化效益不明显。因此，高校监察必须紧跟中央纪委国家监委《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》的脚步，精准把握高校监察目标方向、职能职责，强化监察重点部位、关键环节，推进高校监察“四化”建设。

二、高校监察制度历史演进与现状分析

（一）高校监察制度历史演进

高校监察与国家监察机关、监察派驻机构监管模式的演变构建了国内高校监察的基本图景。国内高校监察是传统行政监察与高校相结合演进的产物，其发展脉络主要分为四个阶段。

第一，正式建立阶段。《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》（教监〔1992〕1号）对高校监察的主体、对象、内容、方式、程序等作了明确规定。《监察部关于全民所有制企业事业单位监察工作若干问题的意见》（监发〔1992〕11号）明确指出，包括高校在内的事业单位监察机构是本单位行使监察权的专门机构。上述两份指导意见使得高校监察机构在设立上于法有据，规范意见发布后，国内各大高校才陆续正式建立内设监察机构。

第二，发展拓展阶段。1998年通过的高等教育法中第28、37条规定，高校应健全所属内设机构，包括机构建置、人员编制、工作条例等相关内容。高等教育法的实施使得高校监察机构的设置于法有据。

第三，完善成熟阶段。2008年相关国家相关部委联合印发了《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》（教监〔2008〕15号），明确要求省（自治区、直辖市）级纪委、教育行政部门要加强对高校廉政建设的领导和监管。《高等学校章程制定暂行办法》和2018年修订的高等教育法规定，高校章程必须通过教育部的核准，表明各大高校监察规定必须在上位法及高校章程指导下细化落实。

第四，改革调整阶段。2018年，监察法第15条将教、科、文、卫、体等事业单位中从事管理的人员列入监察范围，高校的管理人员也在监察之列。中共中央办公厅于2018年10月印发的《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，要求分类施策推进中管高校纪检监察体制改革。党的十八届三中全会对纪检监察机关提出“三转”新要求，2020年7月1日实施的政务处分法将高校管理人员作为政务处分对象。2021年1月22日，十九届中央纪委第五次全会的工作报告针对年度主要工作强调，加强对省级纪委监委向省管高校和国有企业派驻纪检监察组试点工作的指导，深化中管高校纪检监察体制改革。2022年1月20日通过的十九届中央纪委第六次全会公报在“促进纪检监察体制改革系统集成、协同高效，推动制度优势转化为治理效能”部分中指出，全面加强中管高校纪检监察工作。同月，中央纪委国家监委印发《关于深化中管高校纪检监察体制改革的意见》，提出健全完善领导体制、工作职责和工作机制。2022年4月，中央纪委国家监委网站通报，31所中管高校陆续到中央纪委国家监委领取监察专员办公室印章，中管高校监察专员办公室已正式履行职责。

（二）高校监察存在的问题

从国内高校监察发展的进程来看，我国基本上建立起高校监察制度体系，然而，我国高校监察体制在监察规范体系、监察体制机制、高校监察运行机制方面仍然存在一定的问题。

1.高校监察规范依据不足

规范依据可以从制度层面为高校监察建置、运转、改进提供法律依据，其具有规范性、稳定性、指导性。结合高校监察规范演进历程，国内尚未形成完善的监察规范体系，高校监察的对象、权限、内容、程序需要进一步明确完善。主要原因有：第一，高校监察基本法规范不完善。目前高校监察法律层面主要依据《中国共产党章程》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》及监察法，暂无专门高校监察相关的法律规范。高校监察作为内部的重要自察部门，其在建置及运行上应遵循立法先行，依法成立。如：国家监察法中将教育、科研等单位中从事管理的工作人员列为监察对象，但近年来高校贪腐案件的犯罪行为人不仅局限于行政管理人员，还包括非管理层科研教职人员、一般工作人员，如未长期担任行政职务的工勤技能岗位人员、科研教学人员（普通教师等）、仅有学术职务的人员（教研室主任、教授委员会的委员等）。国家监察法中关于监察对象的罗列与高校实际监察对象范围不相一致，部分高校群体处于监管边缘，得不到有效监管。第二，单行法不完善。国家纪委监委及教育部联合出台的部门规章、条例在规定高校监察内容时，多为普适性条款，包括：行政法规《事业单位人事管理条例》，部门规章《事业单位工作人员处分暂行规定》《关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，尽管内容较多，但就高校监察而言，单一且不成体系，针对性、可操作性不强。如：“监发〔1992〕11号”文件明确了事业单位的监察机构，但其在适用对象方面未结合高校监察实际，高校必须结合高校章程、内部规章制度转化适用。第三，高校章程制度参差不齐。高校监察机构的履职依据要在遵循相关法律、法规、部门规章前提下，结合高校工作实际自行制定相关监察章程。由于高校监察依据制定的特殊性，其制度制定的实施成效受到高校对监察机构工作的重视力度、监察内容范围、制定工作人员法治水平高低等多方面因素影响，导致国内高校监察机构制度参差不齐，监察效果也不尽相同。目前国家监察法、高等教育法、部门意见等对高校监察规定较为分散，未形成严密规范体系，导致高校监察机构在职能定位、权力配置、机构设置等方面均存在短板问题，甚至出现监管盲区和冲突。

2.高校监察体制不顺

新时代高校监察体制改革稳步推进，部分高校已落实派驻监察专员，高校监察体制得到一定改善。但国内高校监察体制方面仍有不足，包括监察职能定位不准、权力配置不科学、机构设置不完善、人员编制有漏洞等问题。

一是高校监察职责定位不精准，监察关系尚未理顺，政纪自察存在缺位、错位、越位等问题。当前高校监察对自身职能职责定位模糊，特别是在国家监察体制改革后尤为突出。从横向关系看，高校监察未厘清与其他部门之间监察与被监察关系，职责界限模糊。虽然很多高校实现了省监委监察专员的派驻，实行监察专员办与校纪委合署办公。合署办公模式属于监察的一体两面，监察体系中其他监察方式是监督执纪的重要手段，但职能定位模糊容易混淆主责主业。如：对干部人事任免、职称评级、机关作风、财务审计、招生考试、教育收费、基建工程、物资采购、科研学术监管应当作为高校监察的重点内容，但在监察实践中，内设监察机构通常作为行政事务的表决者、执行者，高频率参与高校考核工作会、教学工作会、档案管理研讨会等议事协调会。监察机构职责上无投票权，只能列席重大事项的表决、投票，监察高校各类事项程序合法性，确保公平公正。高校内设监察机构其人员编制、干部管理、工资福利、后勤保障由高校党委、行政负责，高校党委书记对高校纪委书记、副书记的提名具有主导权，内设监察机构履职的独立性在一定程度上打了折扣。监察的缺位、错位、越位不仅加大了监察工作内容，分散了监察注意力，也混淆了监督重点、误导了监察方向，无法及时根除腐败温床。

从纵向关系看，高校监察未准确把握与国家监察机关“上下位阶”和“二元互补”的共治关系。作为专门行使国家监察权的国家监察机关，监督国家机关及公职人员。国家监察机关对高校的监察为国家层面监察、外部监察，而高校监察机构则是高校的自我监察、内部监察。两者在组织架构、履职依据、职责行使等方面具有相似性或相通性，形成了指导与被指导、监察与被监察关系。但在监察实践中，高校监察机构与国家监察机关关联度低、可借鉴适用的少，高校监察关系需要进一步理顺。

二是高校监察权力配置不科学，缺乏独立性、权威性。首先，尽管高校监察机构是自主设置，但受教育行政主管部门及上级国家监察机关双重领导。高校监察机构的构建、管理模式容易导致监察机构行政化，一定程度上削弱了监察机构的独立性。其次，监察机构的人事组织、薪酬待遇、考核评定等均受同级党委和学校行政决定，高校监察机构在履职时不可避免地受到党委及高校行政的制约，其独立性、权威性有待提升。再次，高校以教学、科研为主，高校整体重心不可避免地聚集在科研教学方面，显然，高校对内设监察机构的重视力度与职责要求严重不匹配。

三是监察机构不健全，监督履职受制约。高校受教育行政主管部门、同级党委、上级国家监察机关监管。在高校监管体系中，高校内设监察（高校监察）与外部派驻监察（国家监察）在履职内容、对象、依据、程序、方式等方面各不相同，存在职责内容重叠交叉、人员混用等问题，难以凝聚监管合力，容易导致监察效率低下、监察质效不高。一方面，要进一步厘清高校监察与国家监察的对象。目前高校监察对象规模庞大，2022年9月14日教育部发布的2021年全国教育事业发展统计公报显示，全国共有普通高校3012所，比2020年增加274所，其中专任教师188.52万人，比上年增加5.22万人。在监察对象上，高校监察为高校行政工作人员；国家监察机关则采用双重要件认定，即形式认定和实质认定，包括行为、身份属性、权责内容、复合等认定形式，且两者在监察对象的侧重点不同。另一方面，高校监察机构与国家监察机关两者性质不同，法律所赋予的权力也不尽相同。高校监察工作属于事业单位的内部监督，在本质上依然属于行政监督工作的性质；国家监察机关依据国家监察法为设置及职权依据，其监察对象为本级政府各部门及其公务员、本级政府及其各部门任命的其他人员（包括其任命的高校工作人员）以及下一级政府及其领导人员。尽管这两个机构在“性质”上皆为政纪监督机构，但两者在监督对象、范围、职责权限方面存在较大不同，如：国家未赋予高校监察机关生命、人身自由、重大经济处罚的权力，紧急情况下也无权对监管对象的人身自由进行限制，高校监察实体权利决定了高校监察内容。

四是高校监察队伍力量薄弱。目前，各大高校均设置了监察机构，干部职数也按照一定的条件、标准配备，但在专业队伍配齐配强上与新时代高校监察要求存在一定差距。首先，监察队伍年龄结构不合理。目前高校监察队伍在年龄结构分布上多为刚入职青年或临近退休老干部，年龄结构划分上出现严重断层，未形成老中青合理梯队。其次，监察干部编制被挤压，专职人数少。相比高校其他行政职能部门，多数高校对监察部门重视力度不够，职数配置上多为2—3人，占比整个高校干部职数低。高等教育的发展及物联网、大数据新技术的普及，高校监察任务繁重，监察干部的短缺容易导致监察人员效能低下。然后，部分监察干部专业化水平不高，理论知识、专业素养、工作模式相对滞后，老旧、单一的知识、能力结构在胜任新时代监察工作方面明显乏力。高校监察工作集政治、政策、业务一体，涉及诸多领域，高校监察班子多为非专业队伍，存在缺乏全面熟悉掌握法律、会计、金融、电脑的综合型人才。最后监察干部补充渠道不顺畅。高校在引进人才方面普遍倾向教学、科研方向，而党群行政教辅部门则严格控制招纳人数。如：部分高校多年未招录监察新人，其干部力量主要来自于高校其他行政部门。

3.高校监察运行机制不畅

第一，监察方式不完善。高校现有的监察模式老旧、方法单一，探索转变新路径不足，其主要是事后监察、单独监察、专项监察方式，包括民主生活会、谈心谈话、个人重大事项报告、述职述廉、资料检查等传统监察模式。事后监察则主要是对已发生的高校活动进行监督，以确认高校活动的正确性和有效性，但事后监察对象的全面性有限、及时止损的有效性不高。单独监察、专项监察往往局限于特定监察对象，其缺乏系统性、全面性。而且，高校贪腐案件日趋复杂、隐蔽、智能，比如：高校学术科研经费申请、招生考试流程、基建工程招投标的信息化运用，传统监察模式对大数据、物联网监察效果甚微，监管方法的滞后也是近年来高校贪腐激增的原因之一。

第二，高校监察程序不健全。程序的正义是看得见的正义。国内基本法、单行法、部门规章均未明文规定高校监察程序，也未明确监察主体、时限、管辖等内容。目前高校监察程序主要参照国家监察法、教育部规章以及高校内部章程制度制定的程序。高校监察机构的监管对象、职责权限不同于国家监察机关，其在履职时不能全套使用国家机关监察程序，高校监察机构监察程序的不完善及规范性的缺乏，在一定程度上阻碍了高校监察的有序推进，不利于全面把握监管范围及监察时间节点。

第三，高校监察责任落实不到位，追责考评机制不健全。首先，高校未将监察工作摆在突出位置，将其等同于高校一般行政事务，忽视了监察工作的重要性和必要性，导致监察工作上严下松。其次，监察干部主体责任意识不够，对自身工作理解认识不够深刻，在监察实践中多表现为思想松懈，敷衍了事，影响监察工作积极性。最后，考评机制不健全。监察考评机制作为监察工作的评判标准，一定程度上激励鞭策高校监察进程。目前高校监察工作考评指标单一，量化程度低，设置权重不合理，民主测评缺乏严谨性、系统性，影响了监察干部的积极性、主动性；同时在追责机制上，由于高校作为二类公益事业单位，其不能直接适用国家监察机关工作人员处罚标准。

三、高校监察制度坚持原则

（一）合法性原则

要全面贯彻习近平法治思想，高校监察机构作为党执纪问责的重要组成部分，履行职责时必须遵循社会主义法治原则的基本要求，确保高校监察在上位法的指导下开展。合法性原则是指责任主体在履职过程中的履职依据要合法，履职程序要合法，履职措施要合法。第一，高校监察法律、法规、规章的完善需要遵从立法法的原则要求，规范相关立法活动，提高立法质量，从法律来源上保障其合法性。第二，高校监察的建置、履职必须在法定范围内进行。法律是治国之重器，规矩是治校之戒尺，行使监察权应当受到实体和程序的约束，既要按实体法规定的主体、内容、权限、条件等规则办案，又要依程序法规定的步骤、方式、时限等规则履职，做到实体与程序有机结合。第三，高校监察必须遵从高校内部章程适当履职，既对监察对象形成合理预期，又是确保高校监察工作在法治轨道上正常运行的必备条件。

（二）监察独立原则

高校监察要深入贯彻落实国家监察法第4条规定，独立行使监察权。保持监察独立是充分发挥监察作用的前提。该原则从两方面理解：第一，高校监察机构必须不断提升专业素质，监察机构的专业素质不仅能提高监督效能，更能提升监察机构辨识能力，减弱对其他专业部门的依赖，使监察工作尽可能独立于被监察对象。第二，高校监察部门不受其他团体和其他个人干涉。高校监察机构是高校内设监察部门，其主要职能是监督执纪问责，只有独立的监察主体才能依法、合理、公正履职。监察实际中，为确保高校监察独立性，高校监察机构应当建立健全领导干部或个人的不正当插手监察记录。

（三）合作性原则

合作性原则，与独立性原则相对，是指责任主体在履职时要加强沟通，统筹协调，充分利用各方力量提升工作质效。高校监察机构作为高校内部专门监察机关，要充分结合原则性与灵活性，在坚持法治、独立性原则的前提下，也要坚持合作。新时代高校监察面临一系列新形势、新任务，只依靠高校内部监察机构难以应对。对招生、基建、财务、物资、科研等专项模块存在疑难时要提请协商、合作应对。同时，对监察机关派驻机构的执纪、监督工作要积极配合，互相协作，及时整合各类监督力量，共享信息、形成多元化监管格局。

四、新时代高校监察制度完善的路径选择

构造高校监察新路径，要符合设置高校监察目的，符合高校监察职能定位，才能使高校监察机构良性运转，焕发中国特色高校监察生命力。高校监察构建的目的是为高校建立内部防控机构，防止高校学术寻租、权力寻租等腐败现象。高校监察与国家监察是内外监督关系，在监察对象、内容、方式上尽管存在相似之处，但两者在构建立场、地位、依据均有不同。高校监察本质上是内部监督，是高校内设“风控”机构。高校监察效能受监察权的制约。监察实践中，高校监察效能主要通过基本法、单行法、学校内部章程对“人、财、事”等要素赋予权力。“人”是指监察干部人事任免；“财”指监察机构在财务监管方面力度大小；“事”是监察部门对高校事务监察的范围。需要明确的是，在依法设置监察机构前提下，“人、财、事”权力并非越宽越好，需在有效监察和高效运行之间寻找平衡点。

（一）完善高校监察规范，确保高校监察于法有据

高校监察作为高校内设部门，其建置及运转必须在法治的轨道运行，切实做到有法可依，有法必依，将高校监察制度化、规范化、法治化。目前，高校监察主要依据国家监察法、高等教育法及部门规章、条例。在建立健全高校监察规范时，要从基本法、单行法、高校内部章程三个位阶入手，完善高校监察规范：首先，要从基本法方面进一步完善高校监察规范，呼吁尽快制定高校监察办法，明确高校内部监察机构性质、主体、内容、程序、权限等，确保高校监察机构设置、权限于法有据、有法可依；其次，国家纪检监察机关、教育部门要充分结合高校监察机构现状，及时完善规章、指导意见；最后，高校要充分遵从上位法，结合高校内部章程及条例，制定高校监察专项章程。简言之，高校监察要于法有据，依法履职，保障独立性，以法律法规明确高校监察行为规范、执法程序内容，主要包括监察主体、对象、内容、方式、程序、期限等。遵循依法监察，既有利于规范监察权力，也有利于提升高校监察效能，为高校学术发展及培养新时代社会主义接班人营造良好的法治环境。

（二）精准定位高校监察职能职责，防止监察缺位、错位、越位

目前，国内高校正在大规模推进高校监察改革，加快构建现代化高校进程，监察机构改革及现实问题与我国高校监察机构职能精准定位息息相关。监察实际中，高校监察机构应当厘清职能职责，精准定位，横向上准确把握与高校其他部门监察与被监察关系，将监察机构职责落地落实。目前高校纪检监察合署办公及高校纪检+监察模式，纪检、监察、审计属于广义监察，都对高校依法运转起着监督作用，但其监察重点不同，国家监察派驻主要监察高校党风党纪，审计主要监察高校财务资金使用情况，高校内部监察则涉及高校行政、基建、科研学术、招生等方面，监察实际中，三类监察在对象、内容存在重叠、交叉。监察机构在履职时要明晰监察重点，对不同的模块采取不同监察模式，防止监察缺位、错位、越位。纵向方面，高校监察机构应厘清“上下位阶、二元互补”共同监管格局。一方面，中央、省级国家纪检监察机关与主管的高校之间，仍然是“管理与被管理”关系，国家监察主要以国家监察法为建置、履职依据，高校监察以上位法为基础，高校章程及内部制度为设置及履职依据，其两者在成立、履职方面实际上是“上下位阶”关系。2022年《意见》和十九届中央纪委第六次全会公报要求“中管高校纪委书记担任国家监委派驻监察专员，设立监察专员办公室，与学校纪委合署办公”，“进一步加强上级纪委监委对下级纪委监委、派出机关对派驻机构的领导”。根据规定，中管高校监察派驻机构是国家监察委员会的组成部分，省属高校监察派驻机构是省级监察委员会的组成部分，分别由国家监委、各省监委直接领导、统一管理。另一方面，省级以上国家纪检监察机关与主管高校之间还存在监察与被监察关系，两者在监察对象、范围、内容、方式等方面均有所差别，国家监察机关对高校监察工作要进行指导、支持、鼓励，高校监察机构对国家监察机关监察工作要积极配合、协作调查，共同堵塞监管漏洞，提高监察质效。即国家监察机关与高校形成“二元互补”关系。

（三）完善多种监察方式，全方位监察高校

第一，监管时间节点上，由传统的事后监察转为全程监察，包括事前监察、事中监察、事后监察，将监察贯彻于每一高校业务全过程。事前监察又称为预防性监察，是对监察对象行为前的决策、方案进行监察。事中监察是对监察对象履职时进行的监督。其主要形式是参与到相关业务过程中，及时了解相关情况，对发现的问题及时处理。事后监察是对监察对象行为后的监察，主要对履职结果进行监察。目前高校监察工作更多的是倾向于事后监察，监察实践中要将监察工作前移，确保每个阶段都在高校监察下合法展开。第二，采取专项监察与系统监察共同监管。专项监察是指对某一专门业务或项目进行监察，如对高校科研项目、经费使用、项目建设的单独监察。专项监察针对性强，成效显著。系统监察是指综合多项业务全面监察，涉及面广、内容宽泛。国内高校监察经历了专项监察过渡到综合监察，再到目前两者兼用。如：在对科研项目进行监察时，不仅要充分考量科研项目内容质量，同时也要将科研经费使用明细纳入监察范围，参照对比同类科研项目质效。第三，监察主体上，要兼具独立监察与协同监察。独立监察是指完全依靠高校监察机构自身力量独自监察，其对监察队伍的数量、结构、业务素质要求均较高。协同监察是指以监察机构为牵头部门，相关部门辅助，组成联合监察组，共同完成监察任务。高校监察派驻机构的派出主体、高校所在地的纪委监委、驻高校主管部门的纪检监察组、高校纪委和高校监察派驻机构均履行专责监督。高校监察实践中，要灵活运用各种监察方式，全方位、立体化、多层次监管高校运转，提升监察质效。

（四）进一步完善高校监察程序，确保监察公平公正

当前，高校监察与高校治理存在二元共治格局，高校监察未能实际融入高校治理体系，导致高校监察缺乏针对性和有效性，弱化了监察效果。当前监察工作主要包含制度建设、业务监察、纪律审查、信息公开和廉政教育等内容，其目的在于进一步完善高校监察程序。第一，明确监察立项。高校监察机构要按照高校章程及监察范围提出立项建议，填报监察立项申请表，并经监察机构责任人批准。对于重大监察立项，则需报请校长批准。第二，提前发布监察通知。在开展专项监察前，应提前向被监察部门发布通知，不宜提前通知的除外。监察通知应当载明本次监察的时间、内容、要求、监察组人员，监察机构可以根据监察工作性质聘请专业人员参加、协助。第三，出具监察决定或监察建议。监察人员在监察工作中，应当全面、客观地了解情况，收集相关资料，查找问题及原因，并及时作出监察建议或监察决定，若有重大监察建议或监察决定，需提请校长办公会论证批准。

（五）压实监察主体责任

高校必须充分明确高校监察的重要作用，高校各大监察主体责任落实情况是高校监察成效的衡量标准。明确主体责任，确保高校监察各项工作有序推进。主体责任犹如警戒线，不可僭越，规范相关责任主体合理合法履责。在相关监察主体未依法履行职责时，如，高校内设监察机构不作为、任意作为，高校运行则会出现监管漏洞，具体到高校科研学术、基建、招生、财务、物资则可能陷入瘫痪状态。因此，成为完善高校监察的关键则是进一步明确高校监察的主体责任。

高校监察各责任主体是“上下位阶”和“二元互补”的共治关系。一方面，明确监察机构职责，严格压实责任。结合我国法律规范及高校单位性质，高校监察机构主要受学校党委组织、国家监察机关派驻机构、教育行政主管部门监督。一是高校党委认真履行高校监察领导责任。高校党委作为学校领导核心，要全面贯彻党要管党、从严治党要求，履行党章党规职责要求，结合高校章程，引领高校监察各项工作顺利推进。对违反党规党纪、国家法律，所属党组织或上级党组织的应当依照规定给予纪律处理或者处分，并将高校监察机构质效纳入党组织考核范围。二是国家监察机关派驻机构履行监察责任。中央纪委国家监委要加强对中管高校纪检监察工作的统筹部署，中管高校纪检监察机构处置重要问题线索、案件时要备案，遇有重要情况要及时向中央纪委国家监委报告。中管高校所在地的省（自治区、直辖市）纪委监委加强对中管高校纪检监察工作的领导，监督检查和审查调查以地方纪委监委领导为主，线索处置和案件查办要向所在地方纪委监委报告。监察派驻机构因其“派”和“驻”的权威优势，对高校中从事管理的人员具有监管权力，一定程度上弥补了高校内部监察的缺陷。三是教育行政主管部门履行高校监督行政责任。我国高校主要为中央及省级教育行政主管部门管辖，要定期分析研判高校监管漏洞，加强对高校各项工作的指导，加强对行政机关任命的高校公职人员违法行为、违反教育部规章、规定、条例等行为追究，高校监察机构人员也属于教育行政主管部门监管范围。

另一方面，依法追究未履行高校监察职责主体的责任，加大监察失职、渎职处罚力度。高校监察部门是高校内部执纪者，是高校政纪自查、学术自律的重要保证。高校的廉洁自律依赖于全方位、立体化监管，高校监管责任主体失职、渎职行为责任分为刑事责任、行政责任、党规党纪责任及违反内部规则责任四个层次。对于国家监察机关派驻机构监管不力、监察失职的情形，由所属监察机关或上级监察机关对主要负责人和直接责任人依法追究行政责任、刑事责任。高校党委监管失职则由上级党组织依照党规党纪给予纪律处分。教育行政主管部门的失职、渎职行为，则应由教育部或国务院依法给予行政处理。

结语

新时代，在深化国家监察体制改革大背景下，高校监察机构面临监察形势严峻、任务繁重等难题。全面推进高校纪检监察改革，不仅要厘清高校纪检监察与国家监察的关系，明确两者在监察对象的识别标准、职责权限以及法律限制等方面存在的差异，还需从规范依据供给和制度实施层面深化改革，完善体制建设、优化运行机制，增强主体责任意识，创新工作机制，推进高校监察规范化、法治化。